如上所述，所謂“醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的公益性”是一個(gè)并沒有明確定義、含義非常模糊的概念。不過，既然新醫(yī)改方案中引入了這個(gè)概念，并且它已經(jīng)成為一個(gè)約定俗成的說法，我們不妨賦予其明確的含義：所謂醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的公益性指的是基本醫(yī)療服務(wù)的普遍可及性和普遍可負(fù)擔(dān)性，所謂普遍可及性指的是城鄉(xiāng)居民能夠很方便的看病就診，即解決看病難問題；所謂普遍可負(fù)擔(dān)性指的是城鄉(xiāng)居民能夠以可承受的價(jià)格看病，也就是解決看病貴問題。如此定義的公益性含義明確，沒有歧義。我們還可以提出一個(gè)含義同樣明確、但要求更高一些的公益性定義：所謂醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的公益性指的是讓人民群眾“看得上病，看得起病，看得好病，少生病”。前兩條如上所述，而“看得好病”指的是盡可能提高醫(yī)療服務(wù)技術(shù)和質(zhì)量，“少生病”則指的是做好公共衛(wèi)生服務(wù)和城鄉(xiāng)居民健康管理工作。

　　我們可以把上述公益性的含義分解為如下幾個(gè)具體的目標(biāo)，并同時(shí)提出實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所需要堅(jiān)持和完善的相應(yīng)政策：

目標(biāo)一：讓醫(yī)療機(jī)構(gòu)自主發(fā)展，切實(shí)增加醫(yī)療服務(wù)有效供給，切實(shí)解決“看病難”問題，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療服務(wù)的普遍可及性。

　　為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要采取下面一系列政策：

　　首先，全面落實(shí)鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入醫(yī)療領(lǐng)域的政策，促進(jìn)醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)的多元化。這里需要特別提及的是大力發(fā)展民營(yíng)基層醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)，這是保障城鄉(xiāng)居民得到方便快捷的基本醫(yī)療服務(wù)的關(guān)鍵，也是實(shí)現(xiàn)社區(qū)首診制、建立全科醫(yī)生基本醫(yī)療守門人制度的前提，前文提到過，以公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)為主的基層醫(yī)療服務(wù)格局，全世界沒有成功的例子。即便是在實(shí)施國(guó)民衛(wèi)生服務(wù)體制即公費(fèi)醫(yī)療制度的英國(guó)，作為醫(yī)療服務(wù)守門人、承擔(dān)基本醫(yī)療服務(wù)職能的全科醫(yī)生，基本上都是私人執(zhí)業(yè)的。即英國(guó)的基層醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)是以民營(yíng)結(jié)構(gòu)為主體的。

　　其次，切實(shí)落實(shí)“管辦分開、政事分開”的原則，讓公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)與衛(wèi)生行政部門脫離行政隸屬關(guān)系，推進(jìn)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)法人化。切實(shí)完善公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)，全面探索理事會(huì)制度，讓利益相關(guān)者尤其是醫(yī)務(wù)人員代表和公眾代表進(jìn)入理事會(huì)以及監(jiān)事會(huì)。建立公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)出資人制度，在必要的情況下組建獨(dú)立于衛(wèi)生行政部門的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理機(jī)構(gòu)，扮演出資人的角色。

　　再次，探索公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)理事會(huì)中政府理事和公眾理事的選任制度，確保各類理事與監(jiān)事選任的公開透明性。同時(shí)，探索公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的社會(huì)問責(zé)制，即在其法人治理結(jié)構(gòu)中明確理事與監(jiān)事對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理層的責(zé)任監(jiān)督職責(zé)，并且在管理層出現(xiàn)社會(huì)不端行為（尤其是腐敗行為）時(shí)的辭職規(guī)范。

　　目標(biāo)二：讓所有城鄉(xiāng)居民都能夠以可承受的價(jià)格看病就診

　　這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要從緊密相連的三個(gè)方面著手：

　　首先，鞏固并拓展醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋面，以確保95%以上的城鄉(xiāng)居民被醫(yī)療保險(xiǎn)所覆蓋，這一目標(biāo)現(xiàn)在已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，今后的重點(diǎn)工作是鞏固完善和提高。在此基礎(chǔ)上，提高醫(yī)療保險(xiǎn)支付水平，爭(zhēng)取實(shí)際補(bǔ)償率達(dá)到醫(yī)藥費(fèi)用的70%。這是目前正在推進(jìn)的一項(xiàng)工作。自費(fèi)率在30%以下，應(yīng)該說是絕大多數(shù)城鄉(xiāng)居民可以承受的費(fèi)用水平。目前，城鎮(zhèn)職工醫(yī)保參保者實(shí)際補(bǔ)償率已經(jīng)基本超過70%，因此實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重點(diǎn)和難度是城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合，為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一是需要針對(duì)城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合，提高政府補(bǔ)貼水平；二是適當(dāng)提高城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合參保者的繳費(fèi)水平。同樣重要的還有以下兩個(gè)方面的工作。

　　其次，完善醫(yī)保管理體制，提高醫(yī)保管理水平，完善醫(yī)保付費(fèi)機(jī)制，利用醫(yī)保付費(fèi)機(jī)制規(guī)范醫(yī)療機(jī)構(gòu)行為，有效降低醫(yī)藥費(fèi)用負(fù)擔(dān)。

　　最后一點(diǎn)，實(shí)際上也是上述第一個(gè)目標(biāo)要做到的，那就是大力發(fā)展民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，形成以民營(yíng)為主體、以市場(chǎng)化為主導(dǎo)的醫(yī)療服務(wù)體系。這是醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為參保人員和政府財(cái)政部門的代理人，有效發(fā)揮其第三方團(tuán)購(gòu)談判機(jī)制的前提條件。

　　臺(tái)灣上個(gè)世紀(jì)八十年代醫(yī)療改革以后，民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)飛速發(fā)展，不過十多年，民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)市場(chǎng)份額已經(jīng)超過六成，在民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的強(qiáng)大競(jìng)爭(zhēng)壓力下，臺(tái)灣的公立醫(yī)院服務(wù)質(zhì)量也大幅度提升，遂使建立了全民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的臺(tái)灣地區(qū)成為全世界醫(yī)改最成功者之一，臺(tái)灣民眾對(duì)其醫(yī)療體制的滿意度也是全世界最高者之一。臺(tái)灣全面健保制度的巨大成功揭示了一個(gè)并不復(fù)雜的道理：完善的醫(yī)療保障體制有賴于一個(gè)以民營(yíng)為主體、以市場(chǎng)化為主導(dǎo)的醫(yī)療服務(wù)體系。

　　實(shí)施了全民醫(yī)保制度的陜西省神木縣，也由于已經(jīng)形成了一個(gè)以民營(yíng)為主體、市場(chǎng)化為主導(dǎo)的醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)，使得其一方面具有很強(qiáng)的醫(yī)療服務(wù)供給能力，其城鎮(zhèn)職工百人住院率和全國(guó)平均水平基本持平，農(nóng)居民百人住院率高于全國(guó)平均水平40%的情況下，縣內(nèi)醫(yī)院滿足了本縣93%的住院需求，而全國(guó)新農(nóng)合縣內(nèi)住院率平均水平為82%；另一方面，強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)壓力把神木縣內(nèi)醫(yī)院的醫(yī)療費(fèi)用控制在一個(gè)較低的水平，明顯低于全國(guó)平均水平，神木全民醫(yī)保人均籌資額只有400多元，而參保者縣內(nèi)住院實(shí)際補(bǔ)償率高達(dá)87%。

　　宿遷醫(yī)改，使得宿遷地區(qū)形成了醫(yī)療機(jī)構(gòu)全部民營(yíng)化、完全市場(chǎng)化的醫(yī)療服務(wù)格局，一方面大大提高了宿遷的醫(yī)療服務(wù)供給能力，參合農(nóng)民縣內(nèi)住院率為90%，超過全國(guó)平均水平10個(gè)百分點(diǎn)，也高于蘇北其他四市，更顯著高于陜西省子長(zhǎng)縣，子長(zhǎng)縣參合農(nóng)民縣內(nèi)住院率只有63%。另一方面，宿遷市的均次住院費(fèi)用顯著低于蘇北其他四市，也低于子長(zhǎng)縣。

　　臺(tái)灣、神木和宿遷的實(shí)踐表明，那種認(rèn)為醫(yī)療服務(wù)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)無效的說法根本站不住腳。在民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)占主導(dǎo)地位時(shí)，醫(yī)保部門的選擇權(quán)大得多，地位也超然得多，醫(yī)保資格的給予和取消的約束力也就有效得多。沒有國(guó)有資產(chǎn)打水漂的擔(dān)心，也沒有國(guó)有職工需要供養(yǎng)的顧慮，作為付費(fèi)者的醫(yī)保機(jī)構(gòu)就擁有了規(guī)范醫(yī)療機(jī)構(gòu)行為、控制醫(yī)療費(fèi)用的有效權(quán)力。在民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)占主導(dǎo)地位的情況下，面對(duì)民營(yíng)醫(yī)院的競(jìng)爭(zhēng)，有限的幾家公立醫(yī)院也必須積極改進(jìn)服務(wù)態(tài)度、改善醫(yī)療質(zhì)量，他們或許不用擔(dān)心政府會(huì)取消其醫(yī)保資格，但是卻必須擔(dān)心患者不來就醫(yī)。

　　目標(biāo)三：公共衛(wèi)生服務(wù)采取政府購(gòu)買方式向全社會(huì)提供，提高供給效率，保障供給水平。

　　首先，建立政府購(gòu)買公共衛(wèi)生服務(wù)的新機(jī)制，對(duì)各種類型的購(gòu)買對(duì)象設(shè)定一視同仁的游戲規(guī)則。宿遷的經(jīng)驗(yàn)表明，即使在提供公共衛(wèi)生服務(wù)方面，民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)也不次于公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)。服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量不會(huì)低于公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)，而成本卻低于公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)。

　　其次，對(duì)于那些受益對(duì)象完全可以確定的公共衛(wèi)生服務(wù)，例如計(jì)劃免疫、婦幼保健以及特殊的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)（例如各類疾病篩查），可以發(fā)放代金券，即采取“補(bǔ)需方”的方式，讓受益者自主選擇服務(wù)提供者。

　　其三，停止公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)事業(yè)費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼，沒有必要維持原有體制中的“養(yǎng)人”原則。公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的養(yǎng)人費(fèi)用依靠其自身通過吸引患者獲得醫(yī)保付費(fèi)和患者自付費(fèi)用來滿足。

　　實(shí)際上，政府直接補(bǔ)貼公立醫(yī)院很不合理：一是難以確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，無法保證公平；二是會(huì)讓醫(yī)院服務(wù)導(dǎo)向從以病人為中心轉(zhuǎn)向以主管部門和領(lǐng)導(dǎo)為中心，既可能出現(xiàn)權(quán)力尋租，更會(huì)形成養(yǎng)懶人、養(yǎng)庸醫(yī)的局面，導(dǎo)致醫(yī)院服務(wù)效率低下；三是不利于落實(shí)提高非政府辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)比例的政策，有悖公平競(jìng)爭(zhēng)原則；四是鞏固了管辦不分；五是形成剛性支出，形成財(cái)政支出壓力。

　　再次，財(cái)政專項(xiàng)基金（例如縣級(jí)醫(yī)院或基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)能力建設(shè)基金）的配置堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)性和開放性原則，對(duì)各種類型的醫(yī)療機(jī)構(gòu)一視同仁。同時(shí)，探索公共財(cái)政支出新機(jī)制，例如以獎(jiǎng)代補(bǔ)，對(duì)達(dá)致特定明確公益性目標(biāo)的所有類型的醫(yī)療機(jī)構(gòu)給予獎(jiǎng)勵(lì)。并保持政府購(gòu)買服務(wù)的公開透明性。

　　目標(biāo)四：在公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)中推行全員勞動(dòng)合同制，提高醫(yī)務(wù)人員的待遇和工作積極性

　　首先，切實(shí)落實(shí)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的用人自主權(quán)，推行全員勞動(dòng)合同制，在管理人員中通過聘任合同探索年薪制。通過勞動(dòng)合同制的實(shí)施，推動(dòng)醫(yī)師的“多點(diǎn)執(zhí)業(yè)”，實(shí)現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員的自由流動(dòng)。

　　其次，采取“老人老辦法、新人新辦法、中人中辦法”的措施，穩(wěn)步推動(dòng)事業(yè)單位人事管理制度向法人化機(jī)構(gòu)人力資源管理的轉(zhuǎn)型。在不降低原事業(yè)單位職工養(yǎng)老金水平的前提下，推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一體化。

　　目標(biāo)五：逐步降低藥品價(jià)格，降低藥品費(fèi)用占醫(yī)療總費(fèi)用的比重，降低城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療負(fù)擔(dān)和，使醫(yī)?；鸶涌沙掷m(xù)，同時(shí)也降低不必要的財(cái)政負(fù)擔(dān)

　　實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的配套政策選擇是：1.所有公立與民營(yíng)非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)以各省藥品集中招標(biāo)中標(biāo)價(jià)作為最高零售價(jià)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)在不超過省級(jí)中標(biāo)價(jià)的條件下自主確定實(shí)際零售價(jià)。2.允許醫(yī)療機(jī)構(gòu)在中標(biāo)目錄范圍內(nèi)自主與醫(yī)藥企業(yè)展開談判，自主協(xié)商實(shí)際采購(gòu)價(jià)，自主采購(gòu)；3.藥品批零差價(jià)（包括量?jī)r(jià)掛鉤、款價(jià)掛鉤等形式的藥品折扣）收入全部歸醫(yī)療機(jī)構(gòu)所有，并完全由醫(yī)院自行支配，政府既不上收，亦不補(bǔ)貼。上述政策具有多重優(yōu)點(diǎn)：1.納入現(xiàn)行藥品集中招標(biāo)制度的所有藥品，無論是基本藥物還是非基本藥物，其零售價(jià)格完全達(dá)到了目前零差率政策的要求，但是沒有零差率政策的弊端；2.     醫(yī)療機(jī)構(gòu)可以通過自主努力，以合理合法的方式從醫(yī)藥流通環(huán)節(jié)獲取更多收入，顯著提高了醫(yī)療機(jī)構(gòu)降低藥品采購(gòu)成本的積極性，同時(shí)提高了醫(yī)療機(jī)構(gòu)的藥品收益，有助于醫(yī)療機(jī)構(gòu)形成合理有效的績(jī)效考核和收入分配制度；3.     顯著降低了醫(yī)生收受藥品回扣的空間，形成了遏制醫(yī)生收受回扣的內(nèi)部制衡機(jī)制；4.     財(cái)政不需要補(bǔ)貼醫(yī)療機(jī)構(gòu)，降低了財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。