藥店合理布局的提法源于《中華人民共和國(guó)藥品管理法》第十四條第三款的規(guī)定：“藥品監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)開辦藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)，除依據(jù)本法第十五條規(guī)定的條件外，還應(yīng)當(dāng)遵循合理布局和方便群眾購(gòu)藥的原則”。從理論上講，《藥品管理法》的這一條款是為了能夠通過(guò)藥監(jiān)部門對(duì)藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)的審批控制，達(dá)到既避免社會(huì)資源的浪費(fèi)又能滿足公眾需要，出發(fā)點(diǎn)是不容置疑的。

然而，在實(shí)際操作中如何實(shí)現(xiàn)合理布局卻存在不小的困惑和分歧。實(shí)踐中，藥監(jiān)部門在審批過(guò)程中使用的方法主要有兩種：距離調(diào)節(jié)法和市場(chǎng)調(diào)節(jié)法；另外，理論研究領(lǐng)域也有人提出人口密度調(diào)節(jié)法。

三種調(diào)節(jié)藥店分布方法的利與弊

距離調(diào)節(jié)法  是在審批時(shí)將新開辦藥店與原有藥店保持一定的距離作為開辦條件的方法。最直接的操作方法是藥監(jiān)部門在審批藥店時(shí)，要求新開辦藥店的地址必須與周邊原有藥店保持規(guī)定距離。另外還有些藥監(jiān)部門采用對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的藥店數(shù)量進(jìn)行限制的方式。比如，規(guī)定方圓1平方公里內(nèi)不得超過(guò)5家藥店，如果新開辦藥店的地址在方圓1公里內(nèi)已經(jīng)有5家藥店，則不予批準(zhǔn)籌建。這種方法本質(zhì)上也是距離調(diào)節(jié)法的變形。距離調(diào)節(jié)法的優(yōu)點(diǎn)是操作性強(qiáng)，企業(yè)爭(zhēng)議小，在一定程度上起到了控制藥店數(shù)量的作用。

但是，這種方法存在不足。第一，實(shí)際效果差，難以達(dá)到合理布局。限制藥店距離的結(jié)果只能是控制整個(gè)轄區(qū)內(nèi)藥店的數(shù)量，而《藥品管理法》要求的合理布局并不是簡(jiǎn)單地控制數(shù)量。比方說(shuō)，人口密度大的地區(qū)藥品消費(fèi)能力必然強(qiáng)于人口密度低的地區(qū)，按照距離調(diào)節(jié)法的原則，這兩個(gè)地區(qū)單位面積內(nèi)可以擁有相同數(shù)量的藥店，這顯然是不合理的布局。再比方說(shuō)，藥店規(guī)模不同，產(chǎn)生的服務(wù)效應(yīng)不同，一個(gè)規(guī)模很大的藥店就可能滿足某個(gè)區(qū)域的需要，而兩三個(gè)小規(guī)模的藥店也無(wú)法滿足需要（通常兩三個(gè)小規(guī)模的藥店所產(chǎn)生的服務(wù)效應(yīng)還抵不上一個(gè)規(guī)模較大的藥店，對(duì)周邊群眾的購(gòu)藥需求的滿足程度也無(wú)法單純從藥店數(shù)量上進(jìn)行評(píng)價(jià)）?？梢姡幍陻?shù)量多少與實(shí)際需求之間不是絕對(duì)的比例關(guān)系。因此，通過(guò)距離限制達(dá)到合理布局的目的是不科學(xué)的，是簡(jiǎn)單粗放的管理方法。

第二，有違背《行政許可法》法律精神的嫌疑?！缎姓S可法》是近十年來(lái)出臺(tái)的一部重要法律，它是行政法部門的重要組成部分，它的頒布實(shí)施就是“為了規(guī)范行政許可的設(shè)定和實(shí)施，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理”。一方面，《行政許可法》確立了行政許可設(shè)立的原則，規(guī)定“設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動(dòng)性，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展”。藥店審批中設(shè)立距離限制條件的做法，從某種角度上講是在藥店經(jīng)營(yíng)者積極主動(dòng)性上設(shè)立了一道障礙，與上述原則是有出入的。另一方面，《行政許可法》對(duì)設(shè)立行政許可的機(jī)關(guān)、形式和條件進(jìn)行嚴(yán)格限制，規(guī)定除了法律、行政法規(guī)和特殊條件下的國(guó)務(wù)院決定、地方性法規(guī)、規(guī)章以外，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)立行政許可，另外還規(guī)定“法規(guī)、規(guī)章對(duì)實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可做出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對(duì)行政許可條件做出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件”。顯然，《行政許可法》對(duì)行政審批時(shí)隨意增加條件是持堅(jiān)決否定態(tài)度的。藥店審批時(shí)設(shè)立距離限制條件的規(guī)定在許多情況下是由負(fù)責(zé)藥店審批的基層藥監(jiān)部門以規(guī)范性文件的形式加以確定，甚至有些就是“土規(guī)定”、“土辦法”，合法性值得商榷。

人口密度調(diào)節(jié)法  是以區(qū)域內(nèi)人口密度作為允許開辦藥店數(shù)量的主要依據(jù)，根據(jù)人口密度結(jié)合藥店面積等其他因素綜合得出人口密度與所需藥店數(shù)量線性或非線性關(guān)系，構(gòu)建數(shù)學(xué)模型，通過(guò)計(jì)算確定區(qū)域內(nèi)需要藥店的數(shù)量和規(guī)模。很明顯，人口密度調(diào)節(jié)法考慮了人口密度等因素，人口密度與藥品需求量密切相關(guān)，進(jìn)而影響著對(duì)藥店數(shù)量和規(guī)模的需求。因此，這種方法比起簡(jiǎn)單的距離限制要科學(xué)，更符合合理布局的要求。

然而，人口密度法也有問(wèn)題。第一，可操作性差。一是作為負(fù)責(zé)藥店審批的基層藥監(jiān)部門獲取上述數(shù)學(xué)模型的有關(guān)數(shù)據(jù)的難度大、周期長(zhǎng)，必然導(dǎo)致審批效率降低甚至是長(zhǎng)期擱置。二是在人口流動(dòng)頻繁的今天，獲取相對(duì)準(zhǔn)確的有關(guān)人口數(shù)據(jù)也是一件很難做到的事情。

第二，過(guò)于機(jī)械，缺乏靈活性。藥店合理布局要求的是社會(huì)資源與需求之間達(dá)到平衡，受到復(fù)雜而多樣的因素影響，特別是人文因素，僅僅依靠建立數(shù)學(xué)模型達(dá)到目的多少有些“紙上談兵”。比如，人口密度相同，但人口結(jié)構(gòu)不同的兩個(gè)地區(qū)，對(duì)藥品的需求顯然是不同的；老人和幼兒占總?cè)丝诒戎卮蟮牡貐^(qū)就要比青壯年聚集的地區(qū)對(duì)藥品的需求要多。再比如，人口密度相同，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的兩個(gè)地區(qū)，藥品消費(fèi)能力也不相同。諸如此類的因素還有很多，因此簡(jiǎn)單的數(shù)學(xué)模型難以適應(yīng)影響合理布局因素的復(fù)雜性，而建立能夠考慮所有因素的數(shù)學(xué)模型是不現(xiàn)實(shí)的。

第三，無(wú)法完全達(dá)到合理布局的初衷。單純從人口密度來(lái)確定藥店數(shù)量和規(guī)模，在人口稀少的區(qū)域會(huì)導(dǎo)致藥店數(shù)量少、規(guī)模小，給百姓購(gòu)藥帶來(lái)不便。

市場(chǎng)調(diào)節(jié)法  是指在藥店審批中不設(shè)立特定的布局條件，而是主要依靠市場(chǎng)本身的調(diào)節(jié)功能達(dá)到合理布局的目的。市場(chǎng)調(diào)節(jié)法有什么優(yōu)點(diǎn)？這里先講個(gè)小故事。迪士尼樂(lè)園舉世聞名，它的設(shè)計(jì)者是美國(guó)哈佛大學(xué)建筑學(xué)院院長(zhǎng)格羅培斯。他是現(xiàn)代主義大師和景觀建筑方面的專家，在世界各地留下70多處精美的杰作。他完成迪士尼樂(lè)園的路徑設(shè)計(jì)的方法非常有趣：他要求施工隊(duì)在樂(lè)園里撒下草種，將樂(lè)園提前開放。沒(méi)過(guò)多久，小草長(zhǎng)出來(lái)了，整個(gè)樂(lè)園的空地被綠茵所覆蓋。在迪士尼樂(lè)園提前開放的半年里，草地被踩出許多條小徑，這些踩出的路徑有寬有窄，優(yōu)雅自然。第二年，格羅培斯讓人按這些踩出的痕跡鋪設(shè)了人行道。在1971年舉行的倫敦國(guó)際園林建筑藝術(shù)研討會(huì)上，迪士尼樂(lè)園的路徑設(shè)計(jì)被評(píng)為世界最佳設(shè)計(jì)。市場(chǎng)調(diào)節(jié)法有點(diǎn)類似于格羅培斯的設(shè)計(jì)。我們不否認(rèn)藥店有一定的社會(huì)公益性，但歸根結(jié)底它是一個(gè)經(jīng)濟(jì)體，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下就應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)規(guī)律，讓市場(chǎng)去確定藥店的布局。就像故事里講的讓游客確定迪士尼樂(lè)園的路徑一樣，應(yīng)該是“最佳設(shè)計(jì)”，是最合理的。例如，市場(chǎng)規(guī)律中有個(gè)重要規(guī)律叫供求規(guī)律，本來(lái)是反映供求關(guān)系與商品價(jià)格之間相互制約關(guān)系的，在藥品價(jià)格相對(duì)固定的情況下，供求關(guān)系與藥店數(shù)量之間其實(shí)也存在相互制約關(guān)系。通俗點(diǎn)說(shuō)，開辦藥店的根本目的是盈利，藥店實(shí)際數(shù)量大于需求，導(dǎo)致消費(fèi)能力不足，競(jìng)爭(zhēng)力差的藥店盈利下降甚至虧本，最終被淘汰出市場(chǎng)，勉強(qiáng)立足的藥店可能也會(huì)考慮減小規(guī)模，降低成本；反之，藥店實(shí)際數(shù)量小于需求，導(dǎo)致消費(fèi)能力強(qiáng)，藥店有利可圖，原有藥店擴(kuò)大規(guī)?；蛘咝滤幍昙尤搿Ｒ虼?，在理想狀態(tài)下通過(guò)市場(chǎng)規(guī)律的作用，藥店實(shí)際數(shù)量和規(guī)模與需求必然達(dá)到相對(duì)平衡。

然而，市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，藥店對(duì)利益最大化的追求可能會(huì)引起惡性競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈。這就是市場(chǎng)調(diào)節(jié)法的弊病，尤其是藥店本身除了商業(yè)性外還具有社會(huì)公益性，這種弊病就顯得更加突出。完全通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的藥品零售市場(chǎng)可能出現(xiàn)壟斷、低價(jià)傾銷、虛假?gòu)V告等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段，侵害消費(fèi)者利益。更可怕的是，還可能出現(xiàn)為了降低經(jīng)營(yíng)成本經(jīng)營(yíng)假劣藥品、以非藥品冒充藥品等違法行為，危害消費(fèi)者的健康乃至生命。

市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主  政府干預(yù)為輔

通過(guò)上述分析，市場(chǎng)調(diào)節(jié)法從理論上是實(shí)現(xiàn)合理布局最科學(xué)的方法。但是，運(yùn)用市場(chǎng)調(diào)節(jié)法就必須去面對(duì)和消除它的弊病，否則，最好的方法可能會(huì)帶來(lái)最壞的結(jié)果。如何消除這個(gè)弊??？惟一的手段就是政府干預(yù)。也就是說(shuō)市場(chǎng)調(diào)節(jié)并不意味著政府放任不管，必要的、適度的政府干預(yù)手段是不可缺少的。宏觀層面，政府應(yīng)制定行之有效的宏觀調(diào)控政策，引導(dǎo)藥品零售市場(chǎng)健康發(fā)展；微觀層面，相關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法履行監(jiān)管責(zé)任，嚴(yán)防藥店經(jīng)營(yíng)中不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為擾亂正常的市場(chǎng)秩序。特別是藥監(jiān)部門要按照藥品監(jiān)管法規(guī)，建立有效的藥店退出市場(chǎng)的機(jī)制。現(xiàn)在，藥監(jiān)部門對(duì)轄區(qū)內(nèi)藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)顯得過(guò)于“寬容”，很少使用吊銷證照等嚴(yán)厲的行政處罰，使得藥店“易進(jìn)難出”，藥店數(shù)量只增不減。這一局面應(yīng)當(dāng)徹底改變，對(duì)不再具備藥品經(jīng)營(yíng)基本條件的藥店該注銷的堅(jiān)決注銷；對(duì)膽敢經(jīng)營(yíng)假劣藥品，嚴(yán)重坑害消費(fèi)者權(quán)益，危害公眾用藥安全有效的藥店堅(jiān)決予以取締。

只有建立市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主、政府干預(yù)為輔的機(jī)制，最優(yōu)化地利用市場(chǎng)手段，才能形成最合理的藥店布局。

作者：柯軍