保健食品批準(zhǔn)文號管理亟待規(guī)范
核心提示:如今,標(biāo)示有保健功能的食品的批準(zhǔn)文號可謂五花八門,有的用“衛(wèi)食字、衛(wèi)食健字、衛(wèi)食試字、衛(wèi)食特字”,有的用“衛(wèi)監(jiān)健字、衛(wèi)食監(jiān)字”,還有的用“衛(wèi)健用字、衛(wèi)食證字、健用證字”,真是讓人眼花繚亂。專業(yè)監(jiān)管人員尚且如入云里霧里,普通消費(fèi)者更是難辨真?zhèn)巍?
當(dāng)前,由于《保健食品監(jiān)督管理條例》還未出臺,保健食品的監(jiān)管遇到很多難題,批準(zhǔn)文號混亂就是其中最令監(jiān)管人員頭疼的難題之一?;靵y的批準(zhǔn)文號,給假冒產(chǎn)品提供了生存空間。本文作者作為保健食品基層監(jiān)管人員,對治理保健食品批準(zhǔn)文號混亂現(xiàn)象提出了一些建議,希望能引起同行的關(guān)注和思考,以共同促進(jìn)保健食品市場進(jìn)一步規(guī)范。
如今,標(biāo)示有保健功能的食品的批準(zhǔn)文號可謂五花八門,有的用“衛(wèi)食字、衛(wèi)食健字、衛(wèi)食試字、衛(wèi)食特字”,有的用“衛(wèi)監(jiān)健字、衛(wèi)食監(jiān)字”,還有的用“衛(wèi)健用字、衛(wèi)食證字、健用證字”,真是讓人眼花繚亂。專業(yè)監(jiān)管人員尚且如入云里霧里,普通消費(fèi)者更是難辨真?zhèn)巍?/p>
當(dāng)前,針對混亂的保健食品批準(zhǔn)文號,有四種代表性的意見:一是認(rèn)為食品藥品監(jiān)管部門只有監(jiān)管批準(zhǔn)文號為“衛(wèi)食健字、衛(wèi)進(jìn)食健字、國食健字G、國食健字J”產(chǎn)品的權(quán)力,不屬于這四類批準(zhǔn)文號的產(chǎn)品不應(yīng)該歸食品藥品監(jiān)管部門監(jiān)管;二是認(rèn)為保健食品在法理上屬于食品,食品在流通環(huán)節(jié)應(yīng)該歸工商部門監(jiān)管;三是認(rèn)為由某地主管部門審批的保健食品,應(yīng)該發(fā)協(xié)查函請求審批地協(xié)查,然后根據(jù)回函情況做出處理;四是認(rèn)為公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù),行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。
保健食品市場的整治必須從生產(chǎn)源頭抓起,而治理批準(zhǔn)文號亂象就是保健食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)整治的重要工作之一。筆者認(rèn)為,以上四種意見都不能徹底規(guī)范保健食品批準(zhǔn)文號,那么,如何才能根治保健食品批準(zhǔn)文號亂象呢?筆者認(rèn)為必須做到以下五點:
查處非法批準(zhǔn)文號的保健食品
1996年6月1日起實施的《保健食品管理辦法》第十六條規(guī)定,未經(jīng)衛(wèi)生部審查批準(zhǔn)的食品,不得以保健食品名義生產(chǎn)經(jīng)營;未經(jīng)省級衛(wèi)生行政部門審查批準(zhǔn)的企業(yè),不得生產(chǎn)保健食品。第二十九條規(guī)定,未經(jīng)衛(wèi)生部按本辦法審查批準(zhǔn),而以保健食品名義生產(chǎn)、經(jīng)營的,由縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門按《食品衛(wèi)生法》進(jìn)行處罰??梢姀?996年6月1日起,保健食品就應(yīng)當(dāng)先審批,再生產(chǎn)經(jīng)營。任何未經(jīng)審批而生產(chǎn)經(jīng)營性的行為都應(yīng)當(dāng)受到處罰。至于有人提出,標(biāo)示為“衛(wèi)食字、衛(wèi)食試字、健用證字”等批準(zhǔn)文號的產(chǎn)品,即使外包裝標(biāo)注有特定保健功能,由于批準(zhǔn)文號是普通食品或其他類別產(chǎn)品,因而不應(yīng)歸食品藥品監(jiān)管部門監(jiān)管,筆者認(rèn)為這種看法是對保健食品概念的曲解,也是包庇縱容非法生產(chǎn)銷售保健食品違法行為的錯誤認(rèn)識。《保健食品管理辦法》第二條規(guī)定,本辦法所稱保健食品系指表明具有特定保健功能的食品。《食品安全法》第五十一條則規(guī)定,國家對聲稱具有特定保健功能的食品實行嚴(yán)格監(jiān)管。可見,只要聲稱具有特定保健功能的食品就屬于保健食品。而保健食品本身是不會自己站出來用有聲語言為自己“聲稱”的,這里的“聲稱”必然體現(xiàn)在外包裝或說明書上關(guān)于特定保健功能的標(biāo)注上。因此,保健食品批準(zhǔn)文號固然是保健食品的重要身份證明,但是對越權(quán)審批、虛擬批準(zhǔn)文號、假冒批準(zhǔn)文號、捏造批準(zhǔn)文號生產(chǎn),但標(biāo)示聲稱具有保健功能的食品,就應(yīng)當(dāng)依法按照保健食品去管理。這是不容回避的問題。那種以批準(zhǔn)文號來確定是否應(yīng)該監(jiān)管的認(rèn)識,就會形成監(jiān)管的真空。
食品藥品監(jiān)管部門應(yīng)全程監(jiān)管
保健食品屬于食品,國家對食品實行分段監(jiān)管,食品流通環(huán)節(jié)監(jiān)管職能屬于工商部門。但是,并不能由此得出保健食品在流通環(huán)節(jié)歸工商部門監(jiān)管的結(jié)論。一個部門有沒有某項職權(quán),不是靠邏輯判斷而是以法定職權(quán)為依據(jù)。按照現(xiàn)行規(guī)定,國家工商行政管理總局負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管;國家食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管;衛(wèi)生部承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故的責(zé)任?!秶沂称匪幤繁O(jiān)督管理局“三定”方案》在其他事項第(一)項中也明確規(guī)定,保健食品的監(jiān)督管理由國家食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)。可見,國家在職權(quán)劃分上,對普通食品實行分段監(jiān)
管,而專門將保健食品單獨(dú)提出來,明確由國家食品藥品監(jiān)管部門監(jiān)督管理。也就是說,國家對保健食品并沒有明確實行分段監(jiān)管,而是由食品藥品監(jiān)管部門實行全程監(jiān)管。至于新的法規(guī)出臺后是否有新的職能劃分,則應(yīng)另當(dāng)別論。
超越權(quán)限的行政審批應(yīng)撤銷
根據(jù)《行政許可法》第六十九條規(guī)定,對超越法定職權(quán)作出準(zhǔn)予行政許可決定的情形,作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級行政機(jī)關(guān),根據(jù)利害關(guān)系人的請求或者依據(jù)職權(quán),可以撤銷行政許可,被許可人基于越權(quán)審批的行政許可利益不受保護(hù)。保健食品審批職權(quán)是基于國家原《食品衛(wèi)生法》、現(xiàn)《食品安全法》及《保健食品管理辦法》和《保健食品注冊管理辦法》規(guī)定的。《保健食品管理辦法》第三條規(guī)定,國務(wù)院衛(wèi)生行政部門對保健食品、保健食品說明書實行審批制度。可見,這項審批權(quán)屬于國家權(quán)力,地方無權(quán)行使。因此,做出越權(quán)審批機(jī)關(guān)的上級人民政府或者主管部門有權(quán)做出撤銷決定,并且由于此類許可屬非法取得,其利益不受法律保護(hù)。
非法行政許可將受到責(zé)任追究
《行政許可法》第六十條規(guī)定,上級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對下級行政機(jī)關(guān)實施行政許可的監(jiān)督檢查,及時糾正行政許可實施中的違法行為。第七十七條規(guī)定,行政機(jī)關(guān)不依法履行監(jiān)督職責(zé)或者監(jiān)督不力,造成嚴(yán)重后果的,由其上級行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正,對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。可見,對非法行政許可不采取措施,任由其自生自滅,坑害百姓,將可能被追究行政或刑事責(zé)任。《食品安全法》第九十五條也有類似的追責(zé)規(guī)定,這里不再贅述。
批準(zhǔn)文號亂象必須綜合治理
保健食品批準(zhǔn)文號混亂現(xiàn)象由來已久,必須針對不同情況,綜合治理。一要建立健全國家統(tǒng)一的保健食品數(shù)據(jù)庫,為甄別真?zhèn)翁峁?quán)威信息支持;二要聯(lián)合質(zhì)監(jiān)、工商部門對市場存在的各類食品批準(zhǔn)文號進(jìn)行全面登記,區(qū)分保健食品和普通食品,依職權(quán)撤銷非法批準(zhǔn)的保健食品批準(zhǔn)文號,對假冒或者偽造保健食品批準(zhǔn)文號的產(chǎn)品一律沒收,并對非法生產(chǎn)、經(jīng)營者做出嚴(yán)厲處罰;三要對保健食品或者普通食品中非法添加非藥食同源藥品,標(biāo)示預(yù)防治療作用的,分別依照《食品安全法》第八十六條第四項、八十七條第六項做出行政處罰;四要限期對原衛(wèi)生部批準(zhǔn)的保健食品換發(fā)注冊證書,徹底解決“衛(wèi)食健字”的終身制問題;五要嚴(yán)格問責(zé),對濫用職權(quán)非法審批問題和失職瀆職疏于監(jiān)管問題嚴(yán)格責(zé)任追究,確保保健食品源頭潔凈。
責(zé)任編輯:陳竹軒
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