《中華人民共和國(guó)藥品管理法》第十四條第三款規(guī)定：“藥品監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)開(kāi)辦藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)，除依據(jù)本法第十五條規(guī)定的條件外，還應(yīng)當(dāng)遵循合理布局和方便群眾購(gòu)藥的原則。”在實(shí)踐中，各地對(duì)合理布局這條原則理解不一，爭(zhēng)議頗大，具體執(zhí)行時(shí)主要在審批藥店包括連鎖門店的開(kāi)辦方面出現(xiàn)了很大差異。

實(shí)際上，上述原則表述的“合理布局和方便群眾購(gòu)藥”兩方面內(nèi)容，不是一個(gè)層面的事。方便群眾購(gòu)藥是目的，合理布局是手段，手段是為了達(dá)到目的而設(shè)置的。所以，方便群眾購(gòu)藥才是藥店設(shè)置的前提、根本、基礎(chǔ)和關(guān)鍵，而只有方便購(gòu)藥，安全用藥才有保證。如不方便購(gòu)藥，買不到藥，不安全用藥就有空子可鉆，藥害危險(xiǎn)就會(huì)加大。合理布局則是希望給群眾購(gòu)藥帶來(lái)方便，也可以說(shuō)，方便群眾購(gòu)藥就是合“理”布局之理。

布局之理

據(jù)筆者了解，現(xiàn)在各地執(zhí)行上述規(guī)定時(shí)容易犯的普遍錯(cuò)誤就是無(wú)限夸大“合理布局”，甚至喧賓奪主，利用合理布局的操作便利性，客觀上否定了方便群眾購(gòu)藥這個(gè)目的性原則。常見(jiàn)做法是人為設(shè)置一個(gè)距離，規(guī)定這個(gè)距離之內(nèi)不允許開(kāi)辦第2家藥店，這很不合適，原因如下：

第一，“合理布局”與方便群眾購(gòu)藥的關(guān)系認(rèn)知方面。如果真正認(rèn)可方便購(gòu)藥，那么從邏輯上說(shuō)，在一個(gè)地方，毫無(wú)疑問(wèn)，布局越密群眾購(gòu)藥越方便。在這個(gè)意義上，合理布局就是高密度布局、零距離布局。這是基本的形式邏輯關(guān)系，用不著多爭(zhēng)執(zhí)。在藥店和藥品消費(fèi)者這對(duì)供求關(guān)系上，如果供不應(yīng)求，一定購(gòu)藥不便；如果增加（或減少）藥店，一定會(huì)向方便（或不便）方向邁進(jìn)一步。當(dāng)然，藥店增多，銷售額會(huì)被稀釋，進(jìn)而一些藥店退出市場(chǎng)，數(shù)量下降，但數(shù)量下降又將推動(dòng)銷售額回升，引入新的主體開(kāi)辦藥店，形成優(yōu)勝劣汰，最終達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡，這才是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下科學(xué)意義上的合理布局。

第二，距離限制無(wú)法調(diào)整藥店在城鄉(xiāng)間的布局。設(shè)置合理布局的本意之一是遏制藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)過(guò)多地在城市開(kāi)辦藥店，從而引導(dǎo)其到農(nóng)村去開(kāi)，以達(dá)宏觀區(qū)域上的合理布局。畢竟現(xiàn)在農(nóng)村以及一些城郊結(jié)合部的老百姓購(gòu)藥較城市確為不便。但這只是一廂情愿的想法。投資者開(kāi)辦藥店，考慮的是人流量、藥品銷售量、場(chǎng)地租金、人員成本等市場(chǎng)因素和經(jīng)濟(jì)收支，之所以要在城市爭(zhēng)一席之地而不愿到農(nóng)村這個(gè)廣闊天地，原因就在于城市有較高的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。在城市以合理布局為名，限制藥店的開(kāi)辦，只會(huì)減少城市藥店數(shù)量，絲毫不會(huì)有利于推動(dòng)藥店向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。相反，由于城市藥店減少，盈利可能上升，與農(nóng)村開(kāi)藥店收益差距更為懸殊，投資者更加不愿到農(nóng)村去實(shí)現(xiàn)“合理布局”。

第三，合理布局的認(rèn)知問(wèn)題。合理布局的理是什么？這是人言人殊的命題。雖然筆者以為這個(gè)理就是方便群眾購(gòu)藥，但《中華人民共和國(guó)藥品管理法實(shí)施條例》并沒(méi)有對(duì)此做出更權(quán)威和具體的解釋。實(shí)際上，這個(gè)問(wèn)題法律也難作解釋和規(guī)定，因?yàn)檫@本來(lái)就只能是市場(chǎng)的事。

第四，合理布局的認(rèn)定問(wèn)題。合理布局只能由市場(chǎng)認(rèn)定而不能由政府認(rèn)定。在不同城市、不同地區(qū)、不同時(shí)期，藥店的數(shù)量多少、店間距離多少為最佳，是市場(chǎng)運(yùn)作和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。主觀認(rèn)定一個(gè)距離，用行政權(quán)力強(qiáng)制規(guī)定在這個(gè)距離之內(nèi)不能開(kāi)第二家藥店，是欠妥的。

第五，合理布局的實(shí)施問(wèn)題。合理布局由企業(yè)來(lái)實(shí)施比較合適。只要國(guó)家還沒(méi)有對(duì)藥品實(shí)施專賣，藥店的設(shè)置就是企業(yè)的自主行為，企業(yè)自然會(huì)根據(jù)某個(gè)地方的人口集聚度、人員交通和藥品運(yùn)輸?shù)姆奖愠潭?、?duì)藥品的需求以及房租等成本的高低來(lái)決定。在這里，方便群眾購(gòu)藥與企業(yè)設(shè)置藥店的趨向性是一致的：有了購(gòu)藥需求才有企業(yè)開(kāi)辦藥店，有了企業(yè)開(kāi)辦藥店才能方便群眾購(gòu)藥。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，有需求必然會(huì)形成供應(yīng)，形成市場(chǎng)配置。

第六，限制距離帶來(lái)一些新問(wèn)題。各地對(duì)合理布局的解釋和貫徹各行其是，甚至是各取所需。有的地方為擴(kuò)大自己的行政許可權(quán)限，就在GSP之外以“合理布局”為由設(shè)置了種種審批限制，除距離限制外，還有性質(zhì)類似的藥店總量限制、藥店年新增量限制、變更地址限制等等。這些限制設(shè)置在有的城市甚至已蔓延到醫(yī)保部門對(duì)醫(yī)保定點(diǎn)藥店的審批。有的醫(yī)保部門除延續(xù)這些限制外，還增加了相對(duì)于社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的醫(yī)保覆蓋面限制、醫(yī)保報(bào)銷率限制、醫(yī)保支付方式限制等。筆者將這些限制統(tǒng)稱為開(kāi)辦限制。誤解釋、誤運(yùn)作“合理布局”導(dǎo)致的開(kāi)辦限制，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的殘余，是短缺經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的土壤。

限制之弊

合理布局被具體化為開(kāi)辦限制之后，極易產(chǎn)生以下幾種直接的不良后果。

首先，導(dǎo)致群眾購(gòu)藥不便。限制藥店的開(kāi)辦是對(duì)市場(chǎng)自然形成的社會(huì)生態(tài)的外力干預(yù)，必然減少本來(lái)可能的藥店資源供給，也必然會(huì)給群眾購(gòu)藥增添不便。當(dāng)然，依法應(yīng)當(dāng)限制的除外。

其次，不利于零售市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。藥店的開(kāi)辦一被限制，就會(huì)減少本來(lái)可以生成的合法市場(chǎng)主體，就會(huì)打壓本來(lái)可以發(fā)揮作用的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，就會(huì)在一定程度上行政保護(hù)某些市場(chǎng)主體，同時(shí)也會(huì)打壓某些市場(chǎng)主體，不利于企業(yè)的健康發(fā)育和市場(chǎng)的有序規(guī)范。

再次，阻礙藥品零售企業(yè)連鎖率的提高。距離限制是阻礙零售連鎖率提高的最大障礙之一。在一個(gè)連鎖率較低的地區(qū)，相當(dāng)部分藥店是單體店。如果有了距離限制，一家單體店就會(huì)在一個(gè)相對(duì)封閉的區(qū)域里形成地域壟斷，即使價(jià)格高一點(diǎn)，服務(wù)少一點(diǎn)，態(tài)度差一點(diǎn)，也仍然會(huì)有一定客流存在，需求不會(huì)產(chǎn)生動(dòng)力，競(jìng)爭(zhēng)也不會(huì)形成壓力。連鎖企業(yè)往往是新開(kāi)門店，由于距離限制導(dǎo)致不能再開(kāi)新店，自然也就提高不了連鎖率。

假如連鎖企業(yè)采用收購(gòu)的方式，已開(kāi)辦的藥店又會(huì)利用自己已經(jīng)獲得的在一定區(qū)域內(nèi)的行政許可，奇貨可居，漫天要價(jià)，使連鎖企業(yè)的采購(gòu)進(jìn)退兩難。有實(shí)踐證明，在一個(gè)設(shè)置距離限制的城市和地區(qū)，一旦取消限制，藥店數(shù)和連鎖率都會(huì)快速上升。

最后，極易滋生腐敗。合理布局如果被推理異化成距離限制，就會(huì)成為監(jiān)管部門手中的自由裁量權(quán)。這個(gè)距離是道路距離還是人行距離、直線距離？沒(méi)有明文解釋。筆者調(diào)查了解到，一方面，有人大代表、政協(xié)委員建議在某地設(shè)置藥店以方便群眾購(gòu)藥，另一方面，也有部分投資者以方便群眾購(gòu)藥為名“糖彈開(kāi)路”，要求在某地設(shè)置藥店……實(shí)踐中的種種難題可以有不同理解、不同操作，也就容易導(dǎo)致各種不公現(xiàn)象的出現(xiàn)。

綜上所述，《藥品管理法》對(duì)藥店審批原則“合理布局”的規(guī)定，缺乏實(shí)施細(xì)則為其作進(jìn)一步的解釋細(xì)化，從字面上看非常正確的“合理布局”，放在藥店設(shè)置原則之中，理論上是很模糊的。2012年10月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議對(duì)行政審批制度改革的《決定》指出：“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項(xiàng)，一律不設(shè)前置審批。以部門規(guī)章、文件等形式違反行政許可法規(guī)定設(shè)定的行政許可要限期改正。”由此可見(jiàn)，對(duì)已經(jīng)不合時(shí)宜的相關(guān)法律法規(guī)，通過(guò)合法程序予以修正很有必要。