現在食品藥品監(jiān)管中的很多問題是權力行使不規(guī)范，這些問題光靠機構調整還是不能完全解決的。機構調整之后如何加強公權力行使的規(guī)范化，這是更關鍵的問題。

4月13日，“麻辣誘惑”的北京五道口店中，幾位網易公司的員工正在點餐，其中一位姑娘特別提出大家都不要點雞肉，另一位小伙子連忙提示豬肉也不要點，沒有人提出反對意見。

禽流感再次牽動公眾對于食品藥品安全那根敏感的神經。于是，當新成立的國家食品藥品監(jiān)督管理總局“三定方案”(定機構、定職能、定編制)即將公布的消息傳出，立即引起廣泛的關注。

食藥系統(tǒng)一位不愿透露姓名的人士向記者證實，《國家食品藥品監(jiān)督管理局主要職責、內設機構和人員編制規(guī)定》確實已經國務院批準印發(fā)，目前單位全部工作人員都已經收到了全文，機構職能、人事安排等相關工作正按照該規(guī)定進行。

“三定方案”公布之時，也意味著新的食品藥品監(jiān)管體系將確立架構。新的體系能否帶給食品藥品安全更有力的保障，讓各方矚目。

地方政府負總責明確責任主體

今年“兩會”后，國務院新一輪機構改革啟動，備受關注的國家食品藥品監(jiān)督管理總局的組建一直保持低調，就連在宣武門西大街26號院的掛牌都選擇在2013年3月22日凌晨悄悄進行。

低調也許正是因為其備受矚目。從過去由衛(wèi)生部管理的國家食品藥品監(jiān)督管理局，到目前獨立的國家食品藥品監(jiān)督管理總局，變化的背景，是國家對藥品食品安全工作的高度重視，是藥品食品安全監(jiān)管工作長期面臨的困境。

此次機構改革之前，食品安全監(jiān)管是由國務院食品安全委員會和衛(wèi)生部(現為國家衛(wèi)生和計生委)牽頭，農業(yè)部、國家質檢總局、國家工商總局、國家藥監(jiān)局等部門分段監(jiān)管的格局，這一格局造成職能不清、責任不明等問題長期存在、久受詬病。

近期曝光的美素麗兒奶粉涉嫌造假事件中，根據舉報線索，食安辦、公安、工商、質監(jiān)、海關、國檢、檢察院、法院等部門聯合組成辦案工作組展開調查，涉及部門之多，讓人驚嘆。

北京中醫(yī)藥大學教授、衛(wèi)生法專家卓小勤對記者感慨：“食藥安全是個很敏感的問題，從大環(huán)境來講，誰都怕承擔這樣一個責任。”

但這一狀況可能會改變，食藥總局“三定”之后，全新的食品藥品監(jiān)管體系即將形成。

“農業(yè)部進行源頭管理，食藥管總局進行生產過程、流通過程管理，監(jiān)管流程完整了；衛(wèi)生部門只管食品藥品的風險評估和化驗標準的制訂，責任比較清楚了。”中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學院電子政務專家委員會副主任汪玉凱教授對記者說。

但學者們對另一個問題更為關心，那就是新的監(jiān)管體系中由地方政府負責主導改革的實施，逐步組建省、市、縣級機構，對應的正是食品安全地方人民政府負總責的機制。

汪玉凱告訴記者，食品藥品監(jiān)管到底是垂直管理還是屬地管理，一直是有爭議的。垂直管理是中國政府管理中的一大特色，實行垂直管理意味著直接由省級或者中央主管部門統(tǒng)籌管理“人、財、物、事”，不受地方政府監(jiān)督機制約束。從1999年初開始，工商、質監(jiān)、藥監(jiān)部門先后實行省級以下垂直管理。這一模式被認為遏制了上世紀90年代導致假冒偽劣產品盛行的地方保護主義。

但從2008年開始，藥監(jiān)系統(tǒng)率先取消了垂直管理，改為屬地管理。“我們曾經垂直管理過，但這種情況下地方政府總把責任往上推，說他們沒有管理手段了，不該承擔責任。后來在調整監(jiān)管機制的時候，又以屬地管理為主?，F在，到底如何管理，依然是有爭議的。我的看法是垂直管理和屬地管理可能都有些問題。”汪玉凱表示。

中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院副院長鄭風田教授也對法治周末記者表達了一致的看法：“食品安全要真正提高，要對生產者進行培訓，要進行投入。這個巨大的投入導致食品安全需要高昂的成本。讓地方政府負總責就是讓地方政府多投入錢，以此加強食品安全能力建設。”

在業(yè)內人士看來，食品安全監(jiān)管體制的改革不僅是調整機構，更重要的是要明確責任。地方政府負總責，正是這樣一個思路下的結果，這也與食品安全法第五條的規(guī)定一致。

地方保護主義仍是“死敵”

但地方保護主義的矛盾仍需要破解，鄭風田認為：將食品安全的責任下放，由地方政府負總責存在很大的問題。以一個農業(yè)大縣為例，大量生產的農產品可能都被銷往外地，地方政府對于出現了食品安全問題的相關企業(yè)會“睜一只眼閉一只眼”。

國家行政學院副教授胡穎廉認為，2012年鉻膠囊事件已表明，屬地管理不利于遏制跨地域的違法行為。

如何防止地方保護主義，“三定”方案中有相應安排，食藥總局將設10名國家食品藥品稽查專員，稽查專員專司檢查督查地方食品安全執(zhí)法工作，正是為避免食藥安全受地方保護主義干擾。

鄭風田對記者表示：“這個制度是好的，因為地方負總責，地方一般不愿意把負面的信息暴露出去，以免讓上級知道。還有地方保護主義，商品生產地的地方政府會因為問題發(fā)生在消費環(huán)節(jié)，不在自己管轄地盤，就不太重視質量問題。對此，稽查員開展監(jiān)督會有一定作用。”

“但稽查員也有漏洞，因為稽查員有可能被公關?；閱T就那么幾個人，很容易讓人找到公關對象，如果稽查員的公正性得不到保證，就等于“貓都給關到籠子"里去了。建議稽查員應該經常換，多聘一些食藥監(jiān)管部門之外的人，一定要是匿名的。如果稽查隊伍老是不變、數量又少，很容易被搞定。”鄭風田一再對記者強調。

據媒體公開報道，食藥總局近期將下發(fā)地方配套改革的指導意見，整體原則是，由地方政府負責主導改革實施，而不由哪個部門主導，以確保改革不受部門利益干擾。而強化基層監(jiān)管的態(tài)度也會在指導意見中進一步強調。此外，該意見建議地方參照國家模式，務必組建新的食品藥品監(jiān)管機構，即“食藥監(jiān)管不分家”。同時務必在整合職能的同時，整合所轄編制和資源。

地方自由整合會不會造成上下級機構之間職能不完全匹配從而影響改革效果，汪玉凱表示：“我估計這種情況不會出現，自由整合主要是給地方更大自主權和整合權，有了自主權，地方在整合時都應該不會再另搞一套了，基本會按照大部制思路的整合方針進行整合。”

機制創(chuàng)新沒有盡頭

食藥總局的組織架構理順之后，其與衛(wèi)生部門和農業(yè)部門的職責分工也得到了明確。

食藥產品在進入批發(fā)、零售市場或生產加工企業(yè)前，由農業(yè)部門負責監(jiān)督管理；在進入市場流通環(huán)節(jié)后，由食藥部門進行監(jiān)督管理；衛(wèi)生部門則主要負責食品安全風險的評估、食品安全標準和國家藥典的制定，實施環(huán)節(jié)基本劃歸食藥部門。食藥總局與公安部的有關職責分工也將明確，公安部負責指導食品藥品犯罪案件偵查工作，食藥總局與公安部建立行政執(zhí)法和刑事司法工作銜接機制。

橫向確權之后，食藥總局還將簡政放權。藥品生產行政許可將與藥品生產質量管理規(guī)范認證逐步整合為一項行政許可；藥品經營行政許可將與藥品經營質量管理規(guī)范認證逐步整合為一項行政許可；化妝品生產行政許可將與化妝品衛(wèi)生行政許可整合。藥品、醫(yī)療器械質量管理規(guī)范認證，藥品再注冊、藥品委托生產許可、進口非特殊用途化妝品等多項職責，將從總局下放到省級食藥監(jiān)管部門。部分專項事務職能甚至從政府下放到社會組織。比如對執(zhí)業(yè)藥師的繼續(xù)教育管理職責，由中國執(zhí)業(yè)藥師協(xié)會承擔。

對于新的食品藥品監(jiān)督管理體系，汪玉凱認為，新體系把分散的執(zhí)法、交叉執(zhí)法問題解決了，農業(yè)部、食品藥品監(jiān)管總局和衛(wèi)生部三者形成了無縫隙的食品藥品監(jiān)管鏈條，架構會產生較大的效率。

新體系是否能給民眾帶來一個絕對安全的食品藥品環(huán)境，汪玉凱則認為還不能有這樣的確信。“組織機構整合只是一方面，現在食品藥品監(jiān)管中的很多問題是權力行使不規(guī)范，這些問題光靠機構調整還是不能完全解決的。機構調整之后如何加強公權力行使的規(guī)范化，這是更關鍵的問題。”汪玉凱說。

鄭風田認為在非常理想監(jiān)管模式下，農業(yè)職能部門應該有食藥安全的監(jiān)管權。農業(yè)部既管質量又管產量，而質量和產量往往是一對矛盾。食藥監(jiān)管嚴了，產量就可能下降，這導致質量監(jiān)管在農業(yè)部聲音很弱。但源頭實際上是最重要的，幾個惡性的事件都是在源頭出現問題，比如瘦肉精、毒奶粉等。

卓小勤也表示，藥品監(jiān)管涉及到非常復雜的問題。最開始的政策失誤就在于以藥養(yǎng)醫(yī)，醫(yī)院對藥品可以加價15%至25%。這個政策帶來的一個問題就是在藥品采購的環(huán)節(jié)中，藥的價格越高越受歡迎，1元錢的藥只能掙2毛5，100元那就是25元，相對比例和絕對數量之間的差別造成了醫(yī)院的利益驅動。醫(yī)院在藥品采購環(huán)節(jié)上的動作，反饋給生產企業(yè)和社會，就造成了藥價虛高。這反過來又刺激了產業(yè)盲目發(fā)展，大家都發(fā)現做藥很掙錢，只要定高價就有好銷路，于是縣縣建制藥廠，再加上民營的，一下幾千家。于是造成產業(yè)結構失調。

卓小勤表示：“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳永遠解決不了問題。如果制藥企業(yè)減少到每個省1到2家，那么監(jiān)管就能落到實處，大企業(yè)的違法成本高，他們輕易也不敢違法，這樣才能實現老百姓用藥安全。”

國家食品安全風險評估中心研究員、中國工程院院士陳君石表示，這次食藥機構改革并不是一步到位。當前中國農業(yè)生產太分散，食品加工中小企業(yè)數量太多，遠沒有形成規(guī)模化，不能指望短期內就能完全解決中國食品安全問題。(劉惠生)