衛(wèi)生社保部門(mén)拉鋸:萬(wàn)億醫(yī)保基金歸屬權(quán)待定
核心提示:在新一輪政府機(jī)構(gòu)改革中,醫(yī)?;鸸芾頇?quán)歸屬迷霧重重。 以累計(jì)結(jié)存加上當(dāng)年籌資粗略估算,截至2012年末,人力資源與社會(huì)保障系統(tǒng)管理的醫(yī)保資金規(guī)模近1.2萬(wàn)億元,國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)(下簡(jiǎn)稱(chēng)“衛(wèi)計(jì)委”)系統(tǒng)管理的新農(nóng)合資金接近3000億元,兩者相差懸殊。
在新一輪政府機(jī)構(gòu)改革中,醫(yī)?;鸸芾頇?quán)歸屬迷霧重重。
以累計(jì)結(jié)存加上當(dāng)年籌資粗略估算,截至2012年末,人力資源與社會(huì)保障系統(tǒng)管理的醫(yī)保資金規(guī)模近1.2萬(wàn)億元,國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)(下簡(jiǎn)稱(chēng)“衛(wèi)計(jì)委”)系統(tǒng)管理的新農(nóng)合資金接近3000億元,兩者相差懸殊。
3月10日,時(shí)任國(guó)務(wù)委員兼國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)馬凱在全國(guó)“兩會(huì)”上明確三大醫(yī)保“由一個(gè)部門(mén)承擔(dān)”。
一時(shí)間,人社系統(tǒng)接管新農(nóng)合被認(rèn)為鐵板釘釘。
但衛(wèi)計(jì)委系統(tǒng)方面并不甘心。就在全國(guó)“兩會(huì)”之后,以農(nóng)工民主黨中央主席、原衛(wèi)生部部長(zhǎng)陳竺為首,多位重量級(jí)人物或上書(shū)高層或是直接表態(tài),鼓吹由衛(wèi)計(jì)委系統(tǒng)“一手托兩家”(即既管醫(yī)療機(jī)構(gòu)又管醫(yī)保基金),使得原本明朗的改革傾向出現(xiàn)了微妙的變化。
衛(wèi)計(jì)委新的領(lǐng)導(dǎo)班子已就位,但包括衛(wèi)計(jì)委職能在內(nèi)的“三定”方案具體內(nèi)容仍未對(duì)社會(huì)公布。此前的5月6日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議在談到醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革時(shí),也只是籠統(tǒng)地提出“整合城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)管理職能”,沒(méi)有提及引人矚目的醫(yī)保管理部門(mén)合并一事。
顯然,總計(jì)1.5萬(wàn)億元的醫(yī)保資金管理權(quán)歸屬仍待確定。
衛(wèi)計(jì)委“逆襲”
醫(yī)保基金管理,人社和衛(wèi)生部門(mén)各有涉及,且前者體量明顯大于后者。
人社部統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示,截至2011年末,全國(guó)城鎮(zhèn)職工醫(yī)保統(tǒng)籌基金累計(jì)結(jié)存3518億元,個(gè)人賬戶(hù)累計(jì)結(jié)存2165億元,城鎮(zhèn)居民醫(yī)?;鹄塾?jì)結(jié)存497億元,總計(jì)6180億元;而同期新農(nóng)合基金累計(jì)結(jié)余不到750億元。
由于缺乏最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),無(wú)法確知目前人社系統(tǒng)管理的醫(yī)保資金總額。但以2011年全國(guó)職工醫(yī)?;鹗杖?945億元、全國(guó)城鎮(zhèn)居民醫(yī)?;鹗杖?94億元為參照,假設(shè)2012年的籌資與之相當(dāng),基金結(jié)存加當(dāng)年基金收入,則保守估算截至2012年末,人社系統(tǒng)管理的醫(yī)保資金為1.2萬(wàn)億元。
2011年,全國(guó)新農(nóng)合當(dāng)年籌資總額為2047.57億元。同樣按照上述辦法估算,截至2012年末,衛(wèi)計(jì)委系統(tǒng)管理的新農(nóng)合資金總量接近3000億元。
因此全國(guó)醫(yī)保資金總規(guī)模約1.5萬(wàn)億元。
在籌資水平上,體量最大的城鎮(zhèn)職工醫(yī)保遠(yuǎn)超過(guò)新農(nóng)合。以上海為例,2012年城鎮(zhèn)職工醫(yī)保的年均籌資已超過(guò)7000元,而新農(nóng)合的平均籌資水平只有1100元。在保障待遇上,城鎮(zhèn)職工醫(yī)保和新農(nóng)合也有差別。
本報(bào)還了解到,90%的地區(qū)從一開(kāi)始,就把城鎮(zhèn)居民醫(yī)?;饎潥w人社系統(tǒng)管理,加重了醫(yī)?;鸸芾頇?quán)的人社系統(tǒng)砝碼。
在上述局面下提出醫(yī)保管理權(quán)合并,由人社系統(tǒng)接管新農(nóng)合被認(rèn)為幾乎是“板上釘釘”。然而衛(wèi)計(jì)委系統(tǒng)及其擁躉,卻在全國(guó)“兩會(huì)”后突然發(fā)動(dòng)了“逆襲”。
有不便具名的知情人士透露,履新不久的農(nóng)工民主黨中央主席陳竺上書(shū)高層,重申他在擔(dān)任原衛(wèi)生部部長(zhǎng)時(shí)期“一手托兩家”的觀點(diǎn),力陳其利。該建議獲批“組織討論”,但高層并無(wú)傾向性意見(jiàn)。
無(wú)獨(dú)有偶,世界衛(wèi)生組織總干事陳馮富珍也給高層寫(xiě)信,稱(chēng)贊新農(nóng)合制度,并建議“一手托兩家”。
衛(wèi)計(jì)委反對(duì)把醫(yī)保交由人社部門(mén)統(tǒng)一管理,還有一個(gè)看似相當(dāng)有“殺傷力”的理由,即人社部門(mén)推行的總額預(yù)付制度造成推諉病人,激化醫(yī)患矛盾。
到底醫(yī)保管理權(quán)落在哪個(gè)部門(mén)?考慮到改革成本的問(wèn)題,中編辦一連組織了三場(chǎng)專(zhuān)家討論會(huì),邀集國(guó)內(nèi)社保、醫(yī)保等領(lǐng)域的專(zhuān)家征詢(xún)意見(jiàn)。“會(huì)上吵得很厲害”,知情者透露。
不僅如此,中編辦還火速派人進(jìn)行實(shí)地調(diào)研,其中包括全國(guó)醫(yī)保試點(diǎn)城市江蘇鎮(zhèn)江,廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)。
人社系統(tǒng)回應(yīng)
根據(jù)國(guó)務(wù)院規(guī)定,醫(yī)保管理部門(mén)整合限期于2013年6月底前完成。在最后關(guān)頭,和衛(wèi)計(jì)委一樣,人社部也分頭組織專(zhuān)家論證會(huì),抓緊最后的時(shí)機(jī)表達(dá)己方觀點(diǎn)。
在中國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)王東進(jìn)看來(lái),“一手托兩家”并不像說(shuō)的那么好。由于新農(nóng)合在省市沒(méi)有經(jīng)辦機(jī)構(gòu),只能依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院,“公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)、專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等搞成一勺燴,還說(shuō)這是資金綜合運(yùn)用,還認(rèn)為這是優(yōu)勢(shì)”。王東進(jìn)透露,天津市分管副市長(zhǎng)就曾表示,新農(nóng)合“一堆亂帳,沒(méi)法清理”。
據(jù)知情者透露,衛(wèi)計(jì)委遞交高層的報(bào)告稱(chēng),國(guó)際上70%以上的國(guó)家由衛(wèi)生部門(mén)管醫(yī)保經(jīng)辦;而人社部門(mén)提供了幾乎完全相反的證據(jù)。中編辦只能另選第三方部門(mén)重新調(diào)查。
曾參加中編辦第二次征求意見(jiàn)的專(zhuān)家、首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)勞動(dòng)與社會(huì)保障系主任朱俊生教授認(rèn)為,國(guó)外的衛(wèi)生部和醫(yī)院不存在隸屬關(guān)系,可以發(fā)揮衛(wèi)生行政部門(mén)的優(yōu)勢(shì),但是國(guó)內(nèi)衛(wèi)生行政部門(mén)管辦不分,存在角色沖突。
中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院教授鄭功成指出,人社部門(mén)跟醫(yī)院沒(méi)有職責(zé)利益關(guān)系,更能夠代表需方與供方進(jìn)行平等協(xié)商,有效監(jiān)督以維護(hù)參保人的權(quán)益,推動(dòng)服務(wù)質(zhì)量的改善。
“醫(yī)保是保險(xiǎn)型的制度安排,不是公款福利性制度安排。衛(wèi)生部門(mén)和公立醫(yī)院的利益鏈條不切斷,很難贏得信任”,鄭功成說(shuō)。
在人社部門(mén)的專(zhuān)家會(huì)議上,王東進(jìn)表示,他在任期間所經(jīng)歷的六任分管副總理都非常明確:勞動(dòng)保障部來(lái)管醫(yī)保。他介紹,全世界只要是搞保險(xiǎn)的國(guó)家,基本上都是用第三方的監(jiān)督方式。
王說(shuō),由人社部門(mén)統(tǒng)一管理醫(yī)保,也符合發(fā)展的方向。一方面,人社部門(mén)正在搞“社保卡”,五險(xiǎn)合一,全國(guó)通行。其中醫(yī)療保險(xiǎn)與工傷險(xiǎn)、生育險(xiǎn)聯(lián)系最緊密,如果醫(yī)保部分被拿走,整個(gè)保障系統(tǒng)無(wú)疑將被肢解。
另一方面,從醫(yī)保制度并軌的大趨勢(shì)看,未來(lái)占主流的應(yīng)該是高制度合并低制度,即城鎮(zhèn)職工醫(yī)保或城鎮(zhèn)居民醫(yī)保整合兼容新農(nóng)合。
中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院教授仇雨臨證實(shí),根據(jù)他自己的調(diào)研,醫(yī)保制度城鄉(xiāng)整合以后一般由人社部門(mén)來(lái)管,江蘇太倉(cāng)、四川成都、廣東東莞都是如此,“而且這是地方的自發(fā)選擇”。
據(jù)統(tǒng)計(jì),目前全國(guó)有6個(gè)省份、28個(gè)地級(jí)市和79個(gè)縣的新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民醫(yī)保整合,并劃歸人社部門(mén)管理。
對(duì)于衛(wèi)生部門(mén)對(duì)總額預(yù)付制度的詬病,長(zhǎng)期研究醫(yī)改的中國(guó)社科院經(jīng)濟(jì)研究所公共政策研究中心主任朱恒鵬認(rèn)為,是醫(yī)院不恰當(dāng)?shù)貙訉臃纸庵笜?biāo),造成總額預(yù)付制度在執(zhí)行中被異化,這恰恰說(shuō)明衛(wèi)生行政部門(mén)治下的公立醫(yī)院缺乏專(zhuān)業(yè)化的管理能力。
“管1000個(gè)醫(yī)生的醫(yī)院,給你10億醫(yī)?;鹉銢](méi)用好;管全國(guó)270萬(wàn)醫(yī)生,給你7000億資金,你就能用好,為什么?!”
也有第三種意見(jiàn)。鎮(zhèn)江衛(wèi)生局局長(zhǎng)林楓5月11日對(duì)本報(bào)表示,他認(rèn)為最好的辦法就是人社和衛(wèi)計(jì)委兩大系統(tǒng)合并,“一級(jí)預(yù)算在人社,二級(jí)預(yù)算在衛(wèi)生”,曾擔(dān)任過(guò)醫(yī)保局局長(zhǎng)的林楓向中編辦調(diào)研組直陳己見(jiàn)。
制度再檢討
醫(yī)保管理權(quán)的歸屬至少涉及三個(gè)問(wèn)題:醫(yī)保經(jīng)辦、監(jiān)管和政策制訂。三大醫(yī)保制度管理并軌,將無(wú)可避免地面對(duì)制度福利性與效率的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
全國(guó)人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)委副主任烏日?qǐng)D指出,現(xiàn)在醫(yī)保的福利性越來(lái)越強(qiáng),有些地方報(bào)銷(xiāo)比例達(dá)到95%,顯示了政府過(guò)多地把保險(xiǎn)制度向福利制度發(fā)展。
高福利性的基本醫(yī)保還對(duì)商業(yè)補(bǔ)充醫(yī)保產(chǎn)生擠出效應(yīng)。廣東省東莞市社會(huì)保障局副局長(zhǎng)張亞林告訴記者,當(dāng)?shù)卦谠O(shè)計(jì)大病醫(yī)保制度時(shí)作過(guò)一個(gè)測(cè)算,住院實(shí)際自負(fù)費(fèi)用超過(guò)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民年均純收入(2.9萬(wàn)元)2倍的參保人,只占千分之1.2,“商業(yè)醫(yī)保幾乎沒(méi)有空間”。
“本來(lái)是保險(xiǎn)制度,卻逐步向福利性的公費(fèi)醫(yī)療制度回歸,照這樣發(fā)展下去,保險(xiǎn)基石遲早要被破壞”,烏日?qǐng)D指出,世界各國(guó)醫(yī)保發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)都是在第三方支付方面做文章,而“我們走的路是逆向的”。
烏日?qǐng)D認(rèn)為,醫(yī)保存在制度性錯(cuò)位,更多地發(fā)揮了保障性作用,但是購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作用發(fā)揮得比較有限,比如談判力不強(qiáng)。
此外,人社系統(tǒng)雖然多出10年醫(yī)保管理經(jīng)驗(yàn),但其管理水平亦遭受質(zhì)疑。人社部邀請(qǐng)來(lái)的專(zhuān)家就在座談會(huì)上直言:不止一次遇到公立醫(yī)院承認(rèn)虛掛病床——“兩大系統(tǒng)管得都不好,人社對(duì)醫(yī)保的管理也存在問(wèn)題”。
“其實(shí)讓人社來(lái)管,讓衛(wèi)計(jì)委來(lái)管,都管不好,因?yàn)檫@是一個(gè)公立醫(yī)院壟斷的格局”,朱恒鵬指出,醫(yī)保付費(fèi)方式發(fā)揮作用的很重要前提,就是其有選擇權(quán),你干不好,我明年不用你了,而現(xiàn)在的公立醫(yī)院,什么樣的付費(fèi)方式都管不住它。
“管辦不分、醫(yī)療體制沒(méi)有理順,所有醫(yī)保付費(fèi)方式都不能發(fā)揮有效作用”,朱恒鵬說(shuō)。
責(zé)任編輯:醫(yī)藥零距離
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