今年4月至7月，國(guó)家工商總局等八部門開展了整治虛假違法醫(yī)藥廣告專項(xiàng)行動(dòng)，查處違法醫(yī)藥廣告6902件，罰沒款6227萬(wàn)元。食品藥品監(jiān)管部門也曝光了30個(gè)違法廣告涉及的產(chǎn)品和27家非法醫(yī)藥網(wǎng)站。

虛假違法醫(yī)藥廣告是一個(gè)老生常談的話題，每年有關(guān)部門都會(huì)開展整治行動(dòng)，但嚴(yán)查猛打后，虛假違法醫(yī)藥廣告又“重?fù)Q包裝”，以新形式死灰復(fù)燃。

盜用名機(jī)構(gòu)，放大藥療效，夸口能治愈

最近，在北京大學(xué)工作的徐凱文家里發(fā)生了一件煩心事。徐父看到某品牌不飽和脂肪酸油的廣告后，向他要錢購(gòu)買。“區(qū)區(qū)幾小瓶油，就要8000多元。”這讓學(xué)醫(yī)出身的徐凱文很費(fèi)解。

原來(lái)廣告中說(shuō)道：不飽和脂肪酸油是北京大學(xué)物理學(xué)院的老教授發(fā)明的，對(duì)預(yù)防心腦血管疾病等具有神奇療效。“物理學(xué)院的教授怎么會(huì)發(fā)明不飽和脂肪酸油？”徐凱文越想越覺得奇怪，他決定親自去詢問賣家。據(jù)賣家稱，該油是北大物理學(xué)院教授發(fā)明的，該公司也設(shè)在北大物理學(xué)院里面，但當(dāng)問到“藥監(jiān)字”等批號(hào)時(shí)，賣家就含糊其辭了。

隨后，徐凱文與北大物理學(xué)院取得聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)物理學(xué)院根本沒有賣家所稱的老教授發(fā)明不飽和脂肪酸油，也沒有所謂的公司。“老年人信任北大的牌子，商家便抓住他們的心理，以此做廣告宣傳。在北大校園里借著北大的招牌，欺騙老年人，開講座推銷藥品、保健品，這簡(jiǎn)直太無(wú)法無(wú)天了。”差一點(diǎn)受騙的徐凱文一家非常氣憤。

在傳統(tǒng)報(bào)紙、電視、廣播中的虛假違法醫(yī)藥廣告受到嚴(yán)厲打擊的同時(shí)，以健康講座、會(huì)議營(yíng)銷等新形式出現(xiàn)的變相醫(yī)藥廣告悄然出現(xiàn)。今年5月，從國(guó)家中醫(yī)藥管理局召開的中醫(yī)醫(yī)療廣告監(jiān)測(cè)工作新聞通氣會(huì)傳來(lái)信息：2013年第一季度共監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)虛假違法中醫(yī)醫(yī)療信息739條次，其中，99%為變相廣告，這是監(jiān)測(cè)當(dāng)中發(fā)現(xiàn)的新動(dòng)向。這些變相虛假?gòu)V告以新聞報(bào)道、講座、講壇等形式，介紹治療方法或是專家、技術(shù)，有的以專版連篇累牘，還包括病例、照片和各種獲獎(jiǎng)的宣傳等，這些方式繞過(guò)了一些政府部門的監(jiān)管，給人的感覺不是廣告，人們往往對(duì)這種宣傳形式缺乏警惕性。

信息不對(duì)稱，單一監(jiān)管難，法律懲處輕

“虛假違法醫(yī)藥廣告屢禁不止的根本原因在于醫(yī)藥市場(chǎng)的信息嚴(yán)重不對(duì)稱。”北京大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究中心主任肖江平說(shuō)，藥品廠商利用信息不對(duì)稱性，夸大產(chǎn)品療效，保證治愈率，誤導(dǎo)和誘導(dǎo)消費(fèi)者購(gòu)買。而消費(fèi)者因信息缺失、治病心切等原因，容易落入這些虛假違法醫(yī)藥廣告的陷阱。再加上廣告審批松、單一監(jiān)管難、法律懲處輕，使得變相虛假違法醫(yī)藥廣告難以遏止。

中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)劉俊海表示，“行政監(jiān)管不夠、執(zhí)行力缺失，導(dǎo)致虛假違法醫(yī)藥廣告屢禁不止。工商部門執(zhí)行力有限，很難完成對(duì)整個(gè)醫(yī)藥廣告從申請(qǐng)到發(fā)布的全面監(jiān)管，需要多部門聯(lián)合治理。”三個(gè)月的集中整治可以對(duì)違法現(xiàn)象起到殺雞儆猴的作用，但部分利欲熏心的商家、媒體早已摸清市場(chǎng)整治的套路，懂得何時(shí)收斂，何時(shí)“出手”。

根據(jù)廣告法的規(guī)定，對(duì)于虛假?gòu)V告等違法行為，大多承擔(dān)“停止發(fā)布，公開更正，沒收廣告費(fèi)用，處廣告費(fèi)用一倍以上五倍以下的罰款”等法律責(zé)任。“規(guī)定層面的法律責(zé)任過(guò)輕，使違法‘成本’遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于違法‘收益’。”

肖江平說(shuō)，從發(fā)現(xiàn)虛假違法醫(yī)藥廣告到立案調(diào)查再到責(zé)任追究，違法廣告可能已經(jīng)不見蹤影，其被處罰的概率非常低，處罰又是如此之輕，從而使得違法行為屢禁不止。“例如，上海市工商局等相關(guān)部門自今年4月下旬起開展虛假違法醫(yī)藥廣告專項(xiàng)整治，3個(gè)月共查處醫(yī)藥保健類違法廣告案件133件，案件罰沒值才244萬(wàn)元，還包括沒收，即便全都按罰款算，每個(gè)案件的罰款還不到兩萬(wàn)。”

中國(guó)政法大學(xué)教授劉繼峰說(shuō)：“對(duì)違法廣告的威懾主要體現(xiàn)在罰款上，而按照廣告法，罰款是以廣告費(fèi)用為基礎(chǔ)來(lái)處罰的。由于許多廣告發(fā)布地區(qū)處于農(nóng)村，廣告費(fèi)也比較低，甚至可以用變通的方式人為除抵廣告費(fèi)。這導(dǎo)致違法醫(yī)藥廣告的處罰相對(duì)違法收益而言嚴(yán)重偏低，難以產(chǎn)生‘割肉之痛’，更難以‘傷筋動(dòng)骨’。”

現(xiàn)行廣告法于1994年通過(guò)，近二十年來(lái)沒有修改，其一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下、廣告費(fèi)用一倍以上五倍以下的罰款等懲罰措施，對(duì)當(dāng)時(shí)的違法現(xiàn)象確實(shí)起到了懲戒，但對(duì)現(xiàn)在的違法者難以起到威懾作用。而藥品廣告審查辦法、醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例等多為行政法規(guī)、部門規(guī)章，立法層級(jí)偏低，難以對(duì)不法分子形成有效震懾和懲戒。

此外，根據(jù)廣告法第三十八條規(guī)定，“廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者明知或者應(yīng)知廣告虛假仍設(shè)計(jì)、制作、發(fā)布的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)連帶責(zé)任”，這一點(diǎn)也難以在實(shí)踐中落實(shí)。“承擔(dān)連帶責(zé)任的案件鳳毛麟角，主要原因是責(zé)任的承擔(dān)需要滿足‘明知或者應(yīng)知’，而舉證責(zé)任又在原告，即受害者。舉證難，是追究廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者責(zé)任的主要障礙。”劉繼峰說(shuō)。

嚴(yán)把審批關(guān)，合力齊監(jiān)管，修法遏亂象

“為鏟除滋生虛假違法醫(yī)藥廣告的土壤，應(yīng)嚴(yán)把審批關(guān)，各部門合力監(jiān)管，完善法律法規(guī)，共同遏制違法亂象，營(yíng)造健康的市場(chǎng)環(huán)境，防止虛假違法醫(yī)藥廣告死灰復(fù)燃。”劉俊海說(shuō)。

劉繼峰建議，在廣告審批方面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)廣告刊發(fā)或播出前后的對(duì)比審查，如刊發(fā)或播出時(shí)的版本與之前申請(qǐng)廣告批文的版本不同，應(yīng)立即停止刊登和播放。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)廣告發(fā)布者的監(jiān)管，尤其是縣市等基層地區(qū)媒體的監(jiān)管。進(jìn)一步完善網(wǎng)絡(luò)信息的內(nèi)容，健全廣告法律制度中所要求的相關(guān)審查書件和相關(guān)審查結(jié)論的信息檔案查詢制度，使除廣告主之外的廣告關(guān)系人能發(fā)揮監(jiān)督作用，使發(fā)布的廣告置于社會(huì)公眾的普遍監(jiān)督之下。

“在執(zhí)法監(jiān)管方面，應(yīng)健全工商、藥監(jiān)、廣電等部門的協(xié)作監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)典型虛假違法廣告的曝光，加強(qiáng)對(duì)以會(huì)議營(yíng)銷、健康講座等新形式進(jìn)行藥品廣告的監(jiān)管。強(qiáng)化征信管理，可參照交通安全管理中積分的辦法，只要查證屬實(shí)一起這樣的案件，即將該廣告公司法定代表人、直接責(zé)任人列入黑名單，將該公司列入黑名單。達(dá)到一定的積分，對(duì)公司吊銷執(zhí)照，對(duì)個(gè)人終身禁入醫(yī)藥廣告行業(yè)。”肖江平說(shuō)，同時(shí)應(yīng)完善、疏通公眾舉報(bào)、投訴的途徑，提高監(jiān)管效率，使違法者受到應(yīng)有的制裁。

在法律法規(guī)完善方面，劉繼峰說(shuō)，“對(duì)于廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者的責(zé)任，建議去掉‘明知或者應(yīng)知’的前提條件，按照客觀事實(shí)——只要發(fā)布的是虛假?gòu)V告，就承擔(dān)連帶責(zé)任。盡管對(duì)這兩個(gè)主體來(lái)說(shuō)，責(zé)任有點(diǎn)重，但對(duì)于規(guī)范廣告市場(chǎng)，將會(huì)取得更好的效果。正在修訂的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法就采取了這一方案。”

此外，劉俊海建議實(shí)行“雙升雙降”政策，提升商家的違法成本、消費(fèi)者的維權(quán)收益，降低商家違法收益、消費(fèi)者維權(quán)成本，從而更好地維護(hù)消費(fèi)者的利益。