湖南舉行全省藥品監(jiān)管領(lǐng)域預(yù)防職務(wù)犯罪分析會(huì)，研究湖南省食品藥品監(jiān)督管理局原副局長(zhǎng)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)藥監(jiān)局)劉桂生等人涉嫌受賄、濫用職權(quán)系列案案情。湖南藥監(jiān)、衛(wèi)生、物價(jià)、藥品檢驗(yàn)等部門(mén)曾“埋伏”的一條完整的以藥謀私、貪贓枉法的“窩案鏈條”，由此浮出水面。

由于案涉11個(gè)部門(mén)26人，且涉案官員中不乏廳處級(jí)干部這樣的重量級(jí)官員，這一案件被認(rèn)為是全國(guó)醫(yī)藥監(jiān)管領(lǐng)域“絕無(wú)僅有”的“問(wèn)題標(biāo)本”，案件暴露出醫(yī)藥監(jiān)管領(lǐng)域存在權(quán)力過(guò)度集中、處罰制度不健全、執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)滯后和集中采購(gòu)招投標(biāo)配套制度缺失等“四大頑癥”。

案涉11個(gè)部門(mén)權(quán)錢(qián)交易如同“家常便飯”

2010年以來(lái)，湖南省已開(kāi)始對(duì)湖南醫(yī)藥監(jiān)管領(lǐng)域的腐敗“窩案”著手查處。通過(guò)順藤摸瓜，共查處職務(wù)犯罪案件20件26人，其中廳級(jí)干部1人，處級(jí)干部4人，涉及湖南省衛(wèi)生廳、湖南省食品藥品監(jiān)督管理局、湖南省物價(jià)局等11個(gè)單位和部門(mén)。

“在同一領(lǐng)域，一次性查處職務(wù)犯罪官員如此之多，部門(mén)牽涉如此之廣大，這在全國(guó)醫(yī)藥監(jiān)管領(lǐng)域‘絕無(wú)僅有’”。即使經(jīng)常接觸職務(wù)犯罪案，案情的惡劣程度，仍讓湖南檢方震驚。

對(duì)照崗位職能權(quán)限，記者發(fā)現(xiàn)這些“問(wèn)題官員”幾乎覆蓋了藥品從生產(chǎn)到流通領(lǐng)域各個(gè)環(huán)節(jié)，他們分別掌握了藥品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)許可審批、藥品質(zhì)量監(jiān)管、藥品質(zhì)量層次認(rèn)定、藥品價(jià)格認(rèn)定等重要行政職權(quán)，能夠直接影響到藥品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)的生存和發(fā)展，公眾用藥安全。這些官員成為藥企重點(diǎn)“公關(guān)對(duì)象”。

這一“窩案”主角系湖南省藥監(jiān)局原副局長(zhǎng)劉桂生，其在藥監(jiān)局任職期間，涉嫌利用分管稽查總隊(duì)、市場(chǎng)監(jiān)管處工作以及兼任湖南省藥品集中采購(gòu)聯(lián)席會(huì)議成員的職務(wù)便利，先后接受12家藥品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)的請(qǐng)托，在藥品監(jiān)督管理和參與藥品集中采購(gòu)管理當(dāng)中為請(qǐng)托人謀利，非法收受賄賂50筆共計(jì)82萬(wàn)元。

其他4名涉案的處級(jí)干部陽(yáng)軍、肖谷成、唐凌、梁建寧案發(fā)前分別位居湖南藥監(jiān)局藥品安全監(jiān)管處處長(zhǎng)、湖南省物價(jià)局藥品價(jià)格處處長(zhǎng)、湖南省衛(wèi)生廳藥品集中采購(gòu)中心副主任、湖南省藥檢所副所長(zhǎng)等關(guān)鍵職位，其受賄金額分別是6萬(wàn)元、17 .9萬(wàn)元、9萬(wàn)元和71萬(wàn)元。

“錢(qián)權(quán)交易明顯，作案頻繁是這一案件的顯著特點(diǎn)。”饒力明介紹，劉桂生受賄金額雖只有82萬(wàn)元，作案卻多達(dá)50余次；肖谷成收受賄賂只有17.9萬(wàn)，作案卻有15次之多。

參與偵辦的檢察官介紹，這些官員為了滿足請(qǐng)托人的要求，撈取個(gè)人好處，可謂是手段用盡。他們自認(rèn)為大權(quán)在握，手段隱秘，加之相互之間利益關(guān)連，錢(qián)權(quán)交易成家常便飯。據(jù)了解，這些被查處官員除了各自利用職務(wù)便利為自身請(qǐng)托人謀利外，還時(shí)常相互勾聯(lián)“全程”滿足藥企的請(qǐng)托。

一個(gè)典型的例子是：2007年至2010年，陽(yáng)軍等人先后在劉桂生的“招呼之下”，對(duì)長(zhǎng)沙雙鶴藥業(yè)有限責(zé)任公司被查獲的“滴通鼻炎水”“復(fù)方甘草片”等數(shù)種劣藥予以從輕處罰。對(duì)違法違規(guī)企業(yè)處罰的“輕描淡寫(xiě)”，直接導(dǎo)致了一些無(wú)良企業(yè)知法犯法，代理銷(xiāo)售劣藥的情況多次出現(xiàn)、屢禁不止。

制度形如“牛欄關(guān)貓”腐敗者“想犯則成”

記者閱卷發(fā)現(xiàn)，涉案官員在藥品生產(chǎn)、監(jiān)管和執(zhí)法中，通過(guò)違反國(guó)家規(guī)定、擅自審批，對(duì)“質(zhì)量不合格”藥品免于或刪除公告信息，濫用行政處罰自由裁量權(quán)等手段，為不具備條件的企業(yè)取得《藥品經(jīng)營(yíng)許可證》，幫助違法生產(chǎn)、銷(xiāo)售假藥偽劣藥的企業(yè)消除不良影響，甚至逃避或減輕行政處罰。

而在藥品集中采購(gòu)過(guò)程中，則采取通過(guò)透露招投標(biāo)信息、直接提高指導(dǎo)價(jià)、行使“單獨(dú)定價(jià)”資格審定權(quán)、違法提高相應(yīng)藥品質(zhì)量層次等手段，幫助請(qǐng)托人中標(biāo)，也是這些落馬官員“權(quán)力變現(xiàn)”的具體手法。

據(jù)介紹，其中湖南省藥監(jiān)局存在輪崗制度不健全，權(quán)力過(guò)于集中；處罰決定相關(guān)制度不健全；藥品質(zhì)量公告制度落實(shí)缺乏統(tǒng)一審核、專(zhuān)人監(jiān)管相關(guān)配套要求；行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)滯后，執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)機(jī)制缺失等等諸多疏漏。

從劉桂生履歷可以看到，落馬前的近10年間，他一直分管湖南省藥監(jiān)局稽查總隊(duì)和市場(chǎng)監(jiān)管處兩個(gè)重要部門(mén)。這兩個(gè)部門(mén)恰恰擔(dān)負(fù)藥品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)許可審批、藥品市場(chǎng)日常監(jiān)管和藥品打假職能，因此一定意義上而言劉桂生管理了湖南全省整個(gè)藥品市場(chǎng)。

劉桂生供述，在對(duì)被查處藥企的案件處罰決定醞釀和執(zhí)行中，作為分管領(lǐng)導(dǎo)，自己有“準(zhǔn)末位發(fā)言”權(quán)和執(zhí)法行政處罰自由裁量權(quán)，權(quán)力集中和監(jiān)管考評(píng)缺失，使得“自己分管范圍內(nèi)，習(xí)慣于擅自做主，個(gè)人說(shuō)了算”。

案件偵辦檢察官介紹，湖南藥品集中采購(gòu)招投標(biāo)存在申訴案受理和標(biāo)書(shū)管理不規(guī)范、藥品質(zhì)量層次評(píng)定和藥品投標(biāo)報(bào)價(jià)指導(dǎo)價(jià)定價(jià)的工作方法和流程缺失，以及申、投訴案件處理辦法和流程未制定等諸多制度空白，使得藥品集中采購(gòu)等程序少有監(jiān)督，難有公正。

據(jù)調(diào)查，當(dāng)有企業(yè)希望得到藥品集中采購(gòu)招投標(biāo)方面關(guān)照時(shí)，梁建寧會(huì)將有關(guān)提高藥品質(zhì)量層次的虛假證明資料增補(bǔ)進(jìn)標(biāo)書(shū)當(dāng)中，使企業(yè)獲取評(píng)標(biāo)加分優(yōu)勢(shì)。肖谷成則利用擔(dān)任省物價(jià)局藥品價(jià)格處長(zhǎng)之便，將藥品價(jià)格采集信息指導(dǎo)價(jià)等信息提前透露給請(qǐng)托人；與此同時(shí)，劉桂生利用省藥監(jiān)局副局長(zhǎng)和“湖南省藥品集中采購(gòu)聯(lián)席會(huì)議成員”的雙重身份，通過(guò)省藥監(jiān)局藥品安全監(jiān)管處長(zhǎng)兼湖南省藥品集中采購(gòu)聯(lián)席會(huì)議聯(lián)絡(luò)員給相關(guān)人員“打招呼”，湖南省衛(wèi)生廳藥品集中采購(gòu)中心副主任唐凌旋即則與之應(yīng)和，進(jìn)而使得請(qǐng)托企業(yè)藥品順利中標(biāo)掛網(wǎng)銷(xiāo)售。

“系列制度性政策的缺失和不落實(shí)，客觀形成了醫(yī)藥監(jiān)管領(lǐng)域官員‘想犯則成’的制度環(huán)境。應(yīng)該說(shuō)，對(duì)于這些業(yè)已暴露的問(wèn)題，亟待醫(yī)藥監(jiān)管領(lǐng)域相關(guān)部門(mén)對(duì)癥下藥，盡快完善制度機(jī)制。”參與分析會(huì)的專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)為。

監(jiān)管制度亟待修補(bǔ)方可堵住腐敗“后門(mén)”

湖南省預(yù)防腐敗局副局長(zhǎng)胡海鷹表示，從劉桂生案可以看出來(lái)，有些事情不是沒(méi)有制度，而是因?yàn)橹贫缺灰?guī)避、被空置甚至變異，根本無(wú)法形成有效的制約力，堵塞腐敗“后門(mén)”。

“防范醫(yī)藥監(jiān)管領(lǐng)域職務(wù)犯罪，必須要依靠科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，需要多管齊下，綜合治理。”湖南省檢察院建議，對(duì)于重要崗位官員首先要完善輪崗制度，實(shí)行合理的分權(quán)、限權(quán)；建立與行政處罰決定配套的諸如“主辦人負(fù)責(zé)制”、“合議會(huì)負(fù)責(zé)制”和“錯(cuò)案責(zé)任倒查制”等機(jī)制；同時(shí)，要充分發(fā)揮法規(guī)處等部門(mén)對(duì)于相關(guān)制度、決策、措施的審核把關(guān)作用和糾錯(cuò)機(jī)能。

其次，要按照國(guó)家規(guī)定，嚴(yán)格落實(shí)定期公告藥品抽查檢驗(yàn)結(jié)果，制定諸如對(duì)藥品不合格質(zhì)量檢驗(yàn)報(bào)告“統(tǒng)一歸集、專(zhuān)人申報(bào)，統(tǒng)一審核、專(zhuān)人審批，統(tǒng)一公告和專(zhuān)人監(jiān)督”等配套制度，并切實(shí)執(zhí)行。同時(shí)，完善藥品集中采購(gòu)招投標(biāo)各流程細(xì)節(jié)，引入暢通多方監(jiān)督管道。

此外，還應(yīng)強(qiáng)化行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，建立執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)機(jī)制，設(shè)立行政執(zhí)法質(zhì)量督察部門(mén)，通過(guò)開(kāi)展執(zhí)法質(zhì)量檢查，糾正執(zhí)法中行政許可審批權(quán)和行政處罰權(quán)被濫用、不按行政處罰決定程序等不規(guī)范執(zhí)法行為，鏟除職務(wù)犯罪隱患。

湖南省金洲律師事務(wù)所彭凌風(fēng)認(rèn)為，在規(guī)范官員權(quán)力運(yùn)行的同時(shí)還應(yīng)完善法律法規(guī)條款，加大對(duì)于官員腐敗案中“行賄人”的追責(zé)力度，避免出現(xiàn)“腐敗官員落馬咎由自取，行賄藥企個(gè)人全身而退”的現(xiàn)象，進(jìn)而營(yíng)造官員清正履職環(huán)境。

清華大學(xué)廉政與治理研究中心副主任過(guò)勇表示，湖南醫(yī)藥監(jiān)管領(lǐng)域的“窩案”和鄭筱萸案一樣，影響極其惡劣，也折射出了我國(guó)在醫(yī)藥監(jiān)管領(lǐng)域的體制性問(wèn)題。他建議，一方面要對(duì)于已然發(fā)生的腐敗要敢于用“重典”，甚至是追究相關(guān)單位和責(zé)任人對(duì)于腐敗官員的監(jiān)督無(wú)力責(zé)任；另一方面則要繼續(xù)通過(guò)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革改變以藥養(yǎng)醫(yī)問(wèn)題，降低藥企利潤(rùn)刺激、擠壓其尋租空間。畢竟，減少腐敗發(fā)生的機(jī)會(huì)是防治此類(lèi)腐敗的根本之道。